民主如何界定了政府与国民的分工合作关系

在民主自由平等的背后——现代政治哲学解读 系列之6

一、民主的定义性概念

在当今世界，“民主”已经成为一个公认的正面社会价值理念，正如麦肯在《紧张世界中的民主》中所说：现在世界上没有一个政治理论宣称自己是反民主的，这在人类历史上是第一次。在当今世界，当一个政治理论指责另一个政治理论时，经常说对方是“反民主”“非民主”的，而总是会强调自己的民主性。这种对民主的世界性认同，标志着大家都同意：现代社会政治体制的最终目的，就是为了所有国民的福祉（Mckeon,1951）。

虽然大家都认同民主的价值，但“民主”这个词的含义又是很多的，所以可能虽然大家都主张民主，但实际上主张的是不同的东西。民主有一系列具体的含义。她意味着人民当家作主，也就是说，政府没有自己的特殊利益，政府就是为广大国民的利益服务；她意味着决策前要征询相关人们的意见，也就是民主决策；意味着政府行为要受到百姓的监督，也就是民主监督；意味着一位政府人员的就职要通过大家的投票确定，称为民主选举；意味着一件法律法规的制定要经过人民代表的同意，称作民主立法；意味着一件公共事务要通过有关各方协商进行，称为民主协商；自觉具有上述观念称为民主精神和民主意识。这样就会出现一种情况：张三李四两人都主张民主，但张三心中的民主是一位政治领导人在作决策时要征询民众的意见，而这位领导人是否是民众选出来的，则和是否民主无关；李四心中的民主是政治领导人必须由民众选出，至于在作决策时是否要征询民众的意见，则和是否民主无关。于是张三指责李四搞的不是民主，李四指责张三搞的才不是民主呢。其实，争夺对一个词的专利使用权是没有什么意义的，一个词不过就是一个符号。张三李四两人为了结束上述无谓的争吵，可以相互同意：张三说的民主是“民主甲”，李四说的“民主”是“民主乙”。这样他们俩以及听他俩争论的其他人就明白了：张三主张的是“民主甲”，李四主张的是“民主乙”，两人提倡的是两个不同的东西。

本研究系列要谈民主，也必须先说明本系列中对“民主”这个语言符号的定义是什么，这样大家才可以知道本系列中“民主”这个词的含义。其他人当然可以同意我们的定义，也可以不同意。也许可以把本系列中的民主称作“民主丙”，以和其他对民主的定义区分开来。

我们用的是政治学家奥斯丁·莱内在《政治管理》一书中对民主的定义（Ranny, 1993）。

他在该书的第5章“民主和威权：原则及模式”中，对民主这个词的含义从几个角度做了阐释。他把民主看作一种政治体制，这一体制包括四个要素。

第一，最高政治权力在全体国民。所谓“最高政治权力”，是指对于国家的政治决策和政治管理，谁“最后说了算”。如果是由某一个人最后说了算，就被称作“专制政体”（dictatorship）；如果是由某一小群人最后说了算，他们是最具政治权力的人，则被称作“寡头政体”（oligarchy）或者“贵族政体”（aristocracy）。如果由全体国民最后说了算，则被称作“民主政体”。注意，这里是“最后说了算”而不是“说了算”，因为不可能在每一个社会政治事项上都由广大国民来讨论决策管理。一个人违反了交通规则，应该罚两百元还是四百元？一个地方要建一所公立小学，政府应该投资一百万还是一百五十万？专利的期限是定在五十年还是六十年？甚至美国要不要出兵伊拉克这样的“国家大事”都不是由全体美国人来讨论决策，而就是小布什及其同事、幕僚来定。所以在实际的政治运作中“说了算”的，是那些政府人员，他们和国民之间是委托代理关系；日常的具体的政治事项都由这些代理人去做，但最高政治权力属于全体国民。“最高政治权力属于全体国民”不是一句空话，而是通过一系列的制度和程序的安排加以确立。全体国民决定什么方面的政治决策不交给政治代理人去做，而仍然要由全体国民通过公民投票的方式来执行，比如一个欧洲国家要不要加入欧盟；全体国民通过选举的方式决定谁来做政治管理的代理人；全体国民决定选出的代理人任期多长。所以，仅仅看“谁说了算”，不一定能区分民主政体和专制政体、贵族政体，因为它们三者的日常政治管理都是由政府人员来进行的；要区分三者，就必须看“谁最后说了算”，而人民代表大会或者议会的选举及运作，就是对“全体国民最后说了算”的直接性制度保障。