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国外加强环境法实施和执法能力建设的努力-生物(2)

2013-05-14 01:54 有效的贯彻实施，是目前发展中国家普遍存在的一个突出而紧迫的问题。曾当过菲律宾环境管理署主任的德尔菲？J？加拿品（Delfin.J.Ganapin）在1991年2月在香港召开的“环太平洋国家环境法会议”上提交的论文指出：“到目前为止，菲律宾已通过了许多环境法律。事实上，有些人认为环境法律已经足够甚至还太多了，可是，问题是执行太少了。”由于认识到法律的实施是加强环境法制和环境管理的最重要途径之一，菲律宾采取了一系列措施来加强环境法的实施，例如：⑴环境自然资源部于1990年开始实施一项名为“污染12”的计划，要求菲律宾现有的14个区域中的每一个区域在其管辖范围内确定并调查12家最大的污染企业，加强对它们的环境管理。该计划从菲律宾环境执法人力、物力、财力不足的现实出发，将有限的力量集中在最大的污染企业上，不仅制止了主要污染源的污染发展，而且造成了较大声势，带动了政府和公众对其它污染企业的监督。⑵成立污染仲裁局。这是一个设在环境自然资源部下面的准司法机构，由环境资源部的官员（部长兼局长）和来自劳动、工业部门的代表各一名组成。该局对那些违反环境法和标准的企业，有权单方面做出中止和停止排污的命令，不服该局裁决，只能向总统提起上诉。⑶组织有关政府行政机关的联合执法行动。如为了对付违法伐木，环境自然资源部与国防部、司法部签署了合作协定。⑷在环境自然资源部内设立非政府服务处，将官方机构向非政府组织、环境利益团体及有关个人开放。非政府组织的观察员被邀请参加污染仲裁局、保护区和野生生物局、沿海资源管理委员会等举办的商讨会、听证会，将官方组织与民间组织的活动联系起来。⑸将政府机关、企业和非政府组织、居民中的有关人员组成环境监督队伍，监督排污企业遵守环境法规。⑹采取“棍棒加胡萝卜”、软硬兼施的执法办法，把允许企业花钱买“排污权”这种胡萝卜政策与责令污染企业停产停业这种棍棒政策结合起来。⑺强化预防措施，要求企业设立污染控制员，建立自动环境监测设备，健全环境影响评价制度。⑻增加执法资金投入，建立“环境担保基金”以解决污染控制资金来源问题。该基金将作为“环境清洁证书”的一个基本条件，凡对环境有影响的建设项目应交付担保金以支付今后可能出现的环境损害费用和环境监督费用。⑼依靠公民支持、社会舆论支持，使那些经常帮助污染破坏环境者、对环境执法人员施加压力的政客们，在公众的反对声中灰溜溜地退隐。⑽通过司法诉讼（包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼），促进环境法的贯彻实施。

　　在发达国家，目前美、日、欧盟成员国等国家已基本建成比较完善的环境法体系，制定新的环境法规的立法工作明显减少，在立法上主要是对已经制定的环境法规进行修改、补充，而把重点放在提高执法能力、强化环境执法方面。例如，瑞典在1990年成立了环境保护部，环境保护部下设国家环境保护局和国家化学药品局两个机构。瑞典全国国土地面积44万平方公里，人口700万。但到2000年，瑞典21个省级政府，289个区（地方）政府都有专门的环保工作部门；环保部有工作人员160人，国家环保局和化学药品管理局共有630人，省级环保部门有700多人，地方环保卫生委员会共有1500多人。为了保证环保法律的执行，瑞典在全国5个区域设立了环保法庭，同时还设立了国家环保最高法庭，专门审理环保案件，并鼓励公众参与环境保护。与广大发展中国家加强环境执法的一个重要方面是突出对重点污染源的控制不同，这些国家加强环境执法的一个重要方面是建立健全各种环境保护管理制度，依法行政或依法行政管理，例如：美国在建立源削减法律制度方面的努力；欧盟国家在建立清洁生产和环境标志制度方面的努力；日本自进入90年以来，针对产生污染的根源，一直在企业大力推行污染防治管理员制度，积极建立“清洁生产”、“绿色产品”、“生态标志”和“产品生命周期评价”（lifecycleassessment）方面的制度，有力地促进了《关于在特定工厂建立污染防治组织的法律》等防治污染法律的实施。作为工业发达国家环境执法的一个代表，日本在加强环境立法的同时，十分重视执法工作。在日本，不仅有强有力的执法机构、行之有效的执法手段，还创造了一些富有特色的执法措施。例如：重视环境规划或计划的作用，日本的环境规划或计划不是一种政策宣言，而是一种类似城市规划的法律文件，有有效的法律途径保障其实施，执行计划的情况在日本政府编制的公司目录可以得到反映，凡是执行计划好的企业可以获得好的环境形象；重视“行政指导”的作用，日本环境法执行中的一个特点是通过“行政引导”的方式劝导违法者依法办事，行政机关常常向公众和企业散发书面传单形式的“行政指南”；重视运用私人污染防治协议，即通过地方当局与排污方签订私人污染防治协议，规定较法律更加严格的排放标准，这种协定既可以是依赖法院执行的民事合同，也可以是一种君子协议，这种协议配合公众压力对阻止工厂排污在实践中发挥了令人信服的作用；重视发挥政府在执法方面的主导作用，是日本政府的决心和重视导致了日本环境法的建立、完善和实施，日本政府还直接补偿由污染造成的人身伤害的补偿（虽然政府的补偿金依然来源于排污费），这与受害方直接向污染方寻求救济大不相同。与日本的作法相类似，美国《清洁空气法》规定的污染自我监测计划，《有毒物质控制法》（1976年，TSCA）规定的有毒物质生产者生产前的通知计划（PMN），即有毒物质的生产者必须向联邦环保局提交包括有关信息的新产品生产通知，有毒物质的生产者、加工者和进口者必须报告特定化学品的有关信息、数据，这些规定都强调、突出了污染者的自觉守法意识和自主守法行为。

　　为了增强环境法的权威和可操作性，许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任；一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。例如，《朝鲜民主主义人民共和国环境保护法》（1986年）