村庄治理中三重权力互动的政治社会学分析(5)
2014-11-16 01:00
导读：1978年以来，中国农村经济改革——实行家庭联产承包责任制和政治改革——实行“乡政村治”二元分离，虽然都源于农民的自发创造，从制度变迁的角度
1978年以来，中国农村经济改革——实行家庭联产承包责任制和政治改革——实行“乡政村治”二元分离，虽然都源于农民的自发创造，从制度变迁的角度来考察，是一种诱致性的制度变迁，[32]但其推广与合法性仍取决于国家权力的认可、推广，并以法律形式最终确定下来，这显然属于典型的强制性制度变迁的范畴。村民自治近20年的成长历程即其明证。1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”自治的本意是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体对中央政府的相对独立性。宪法中所指基层群众性自治组织其内涵至少说明，农村社会不再是一个行政化的社会，应该把农村社会非政治性领域的运作过程与国家系统内部政治性权力的运作过程区别开来。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村组法），更加明确地把国家的政权组织与村级组织作了制度化的区分。根据村组法，1、村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而不是国家政权组织，也不是国家政权组织的派出机构或附属物；2、为了使村委会真正成为一个自治性组织，而不至变为政权机构的附属物，明确规定基层人民政府（乡镇）与村民委员会不是上下级的行政隶属关系，而是“指导——协助”关系，基层人民政府对村民委员会的工作给予“指导、支持和帮助”，但是“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；村民委员会“协助”基层人民政府开展工作。
可见，国家通过制度创新建构了“乡政（行政权）村治（自治权）”的权力格局，从而划定了国家与农村社会的权力边界，这一边界实际上是对联产承包责任制后农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会关系的正式确认，从而为国家权力在农村的上收以及村庄自治权力的萌生和成长提供了制度保障，舍此，国家权力与非国家权力在村庄场域的互动便无从谈起。 （二）国家权力层级中的乡镇权力
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网） 庞大的国家权力本身也是有结构和层次的。如果说改革开放以前国家权力基本上同质、同构、一体化，那么随着以“分权让利”为主线的改革的推进，国家权力开始出现地方化、部门化和分利联盟化等趋势，具体落实到村庄场域，国家权力的不同层级和部门各有其不尽相同的运作方式，发挥不同的功能，其中关键是乡镇。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的“乡政”权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。“乡政”权力运行主要由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。对农村基层的权力结构及其运行机制的大量个案研究表明，“乡政”权力是一个以乡镇党委为核心，以乡镇党委书记为“当家人”，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构。[33]
虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但中国自上而下（中央—地方—基层）的压力型政治体制以及乡政在这一体制中的特殊地位造成了乡政权力与村治权力在结构上的断裂，同时，国家的农村发展战略、乡镇政权的特殊功能[34]以及乡、村利益的分殊，又在一定程度上造成乡政权力与村治权力在功能上的冲突，由此导致两种权力的运作界限不明、相互侵权的现象时有发生。当然从总体上看，代表国家权力、高度组织化的乡政权力是造成冲突的主要原因。许多乡政仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。 1、对村委会选举的干预。村委会由村民依法直接选举产生，这使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，一些乡政总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段，乡政在村委会选举中往往能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突，在某些情况下，政府干预（如取消贿选产生的村委会）通常被认为是合理的。2、乡镇党委通过村党支部对村委会的“领导”。乡政对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(乡镇长大都任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。村党支书对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图，包括对村委会的领导。3、乡镇对村委会的财政监控。乡镇凭借作为本乡镇事务的管理者，可以通过不同方式对村级财务进行监督和控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控。二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控。[35]三是借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。 4、乡镇对村委会的诱致性控制。乡政作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村，而农民的组织化程度较低、转型期社会问题的复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题，如“钉子户”拒交提留款，计划生育问题等时，自己实在难以解决。因此，村级治理在许多方面仍需要以乡政的公共权威为后盾[36]，而乡政则通过支持和协助村的工作来影响村级治理。这样，乡政利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的控制。
