引言 以 2003 年以来各级国有资产监督管理委员会(2)
2013-06-25 01:07
导读：至于如何破解国有资产及国有企业监管体制的低效甚至失效问题，在理论界始终存在三种不同的思路：第一种是否定性思路，认为国有企业实际上涉及到“
至于如何破解国有资产及国有企业监管体制的低效甚至失效问题，在理论界始终存在三种不同的思路：第一种是否定性思路，认为国有企业实际上涉及到“公民通过政治程序，在非市场领域形成的公民对政府的委托—代理关系和政府及其国有资产管理部门通过经济程序,在市场领域形成政府对资产管理部门、资产管理部门对资产经营部门、资产经营部门对具体资产经营者的委托—代理关系”，这种委托—代理关系由于层次多,初始委托人(公民) 对经营者(代理人) 的控制需历经政治和经济两个程序、市场和非市场两个领域,其代理成本升高，而代理效能减弱；由于国有资产管理部门也仍然是政府的一个机构,政府在市场领域所形成的各层次委托—代理关系,不可能是一种完全的市场行为,从而难以有效地形成市场中的激励与约束。[7]这一观点较为清晰的描述了国资监管链条所蕴含的委托－代理关系及其特殊性，但却忽略了严格的职能法定能在很大程度上遏制政府干预的随意性并提高国资监管机构的独立性，忽略了市场公平竞争对国有企业代理人的约束及威慑效应[8]。第二种是分类处置思路，杨瑞龙教授基于“因政企难于分开及剩余索取权不具有可转让性而很难确立排他性的法人财产权，若默认代理关系的变形和剩余索取权的非规范扩散，则尽管可提高企业治理结构的效率，却会加快国有资产的流失速度，从而迫使政府为保护国有产权而采取收权措施”，提出应针对不同类型的国有企业（竞争性或规模区别），选择不同的改革战略（即“抓大放小”）[9]。中国国有企业改革的实际历程在相当程度上验证了这一思路，本文所讨论的重点正是在“放小”之后如何解决“抓大”中所出现的委托代理（或监管）难题。第三种是组建“出资人”专设机构思路，早在1993 年吴敬琏就提出建立“公有资本经营委员会”，在公有资本委员会之下设立数家或多家持股公司，持股公司不但直接受到公有资本委员会的监督和制约，还受到商品市场、资本市场和劳动力市场竞争的约束，并进一步提出公有资本委员会应由人民代表大会选举产生，认为这样可以保证所有权与行政权的分离[10]。对于这一点，张维迎、张春霖则认为实现政企分开的关键就是必须首先将分散在各个政府部门的所有者职能集中起来，交给一个不行使社会行政管理职能的部门（即“国有资产管理委员会”）来专职行使，至于国资委是隶属于国务院还是人大并不重要，重要的是要有法律上的独立地位[11]。
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伴随着市场经济体制改革进程，国有资产监管体制的改革路径实际上是沿着上述第二和第三种思路相结合的方式在持续推进的，具体分为三个阶段[12]：一是1988 年国务院成立国有资产管理局，负责行使“
赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权” [13]，但由于国有企业事实上分属于不同的行政部门，国有资产管理局除了在国有企业产权管理上做了一些基础性工作外，未能真正解决“所有者缺位”
问题[14]，也没能摆脱政府机构的行政特性。二是1998 年国家出台稽查特派员制度，对国有企业所有者在企业内部实现人格化予以探索，后来演化为外派监事会制度并延续至今，使得所有者监督权嵌入到公司治理结构内部，从而更加接近现代企业制度的内在要求[15]；1999年提出按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”的原则，逐步建立国有资产管理监督机制，进一步推进政府内部两重职能间的分离。三是2002 党的十六大正式提出“国家所有，分级行使出资人职责”，这次改革紧紧抓住“出资人到位”这个关键问题，陆续成立了国务院国资委和各级地方国资委，实现责权利相统一和“管人、管事、管资产”相结合的原则，从而大大促进了政府公共管理职能和国有资产所有者职能间以及国有企业所有权和经营权间的有效分离[16]。为了理顺国资委对国有独资及控股企业间的监管关系，各级国资委正在积极推动建立外部董事过半的董事会制度[17]，以便国资委在保持对国有企业有效且合理控制的同时，实现企业决策能力的提升、决策质量的改善以及决策效率的提高，并尽可能将国资委对国有企业的不当干预降到最低水平。但值得注意的是，对于出资人而言，仅仅履行监督职能是远远不够的，对许多重大事项行使决策权是必不可少且不可剥夺的权利，也就是说，无论如何，出资人都不可能将本应由自己行使的权利悉数委托给其选择的外部董事，国资委始终不能回避具体行使出资人权利的问题[18]。
