引言 以 2003 年以来各级国有资产监督管理委员会(4)
2013-06-25 01:07
导读：2.2 国资委与监管企业间的委托代理关系 国资委与监管企业间的委托代理关系具体表现为以出资人委托经营者的方式实现所有权与经营权的分离，而这正是
2.2 国资委与监管企业间的委托代理关系
国资委与监管企业间的委托代理关系具体表现为以出资人委托经营者的方式实现所有权与经营权的分离，而这正是现代企业制度或者说公司治理结构得以产生的基础[25]。如果这一理解没有错误的话，我们就不难明白：国资委实际上是作为监管企业内部治理结构中的一个层面或环节而实现出资人功能的，或者说，国资委是企业微观制度中一个不可或缺的组件。国资委的产生正是实现政企分开的产物，国资委与监管企业间的关系不应再简单地定位为政企关系，而应是所有权与经营权分离层面上出资人与代理人间的关系5（可以简称为“委企关系”，以区别于传统意义上的“政企关系”）。
总之，国资委作为国家制度与市场制度杂交而成的组织机构，它最大的特点是具有两面性：相对于政府而言，它是政府在形式上的组成机构之一，是“公权”意义上的部门，从而实现与政治制度的对接。在该层面属于公权规制的范围，政府对国资委的授权具有如下特点：
（1）所有权层面的授予，表现为原始所有者与派生所有者间的关系；（2）政治性授权，政府对国资委的授权是以实现国有资产增值保值作为政治目标之一为动因的；（3）上下级授权。应当注意的是，政资不分以及政企不分最容易发生在这一层面，因此，对于这一类授权应当坚持“授权法定”的原则，以避免政府在收放“出资人”权利上的随意性和不当性。但相对于监管企业来说，国资委则是具有股东（所有者）地位的纯经济性委托人，属于私法规制的范围，从而实现与市场制度的融合。在该层面，国资委是与代理人或其它主体具有平等地位的行为主体，它对企业的授权特点因而表现为：（1）所有权与经营权分离而产生的授权，这是公司治理结构产生的基础根源；（2）经济性授权，授权的动因来自于对资本收益最大化的追求；（3）平等主体间的授权，国资委与企业间的关系是基于平等主体间依约形成的监管与被监管关系，正因为这一点，国资委对监管企业的授权应坚持法定性与合意性相结合的原则。
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由此可见，国资委是国有资产不同层面所有者中，与企业经营层之间关系最近也最直接的“所有者”，它实质性拥有着《公司法》所赋予给股东或出资人的权利，具体履行着《公司法》所约定的股东或出资人的职责。作为通过一系列委托代理关系而派生的拟制出资人，国资委能否真正发挥应有作用，当好一个合格的所有者，关键取决于如下三点：一是在价值取向上，国资委能否像原始出资人那样全心全意、尽职尽责；二是在监管机制上，能否理顺国资委与政府、国资委与企业间的关系，国资委能否获得股东意义上的全部权能；三是在权利行使上，国资委是否具备履行股东职权应当具有的专业能力。在假定上述第一、第三点得到满足的条件下，本文将讨论重点放在事关国资监管体制建设成败的第二点上。
2.3 国资委与淡马锡的异同
在究竟如何准确确立国资委的地位上，人们讨论最多的是将国资委等同于新加坡的淡马锡（一个由新加坡政府控股的超级投资公司）[26]，这其实是不太准确的。新加坡经营性国有资产的管控架构实质上包含三层：财政部→淡马锡控股公司→各类淡联企业（由淡马锡全资或控股）[27]。这一架构形成的基础在于无论是公共性国有资产还是经营性国有资产，在新加坡都统归于财政部名下；而中国却实现了二者间的相对分离，公共性国有资产归辖于财政部，而经营性国有资产（以实业类国有资产为主体）则归辖于国资委。显而易见，在经营性国有资产的管理上，中国的国资委实际上扮演了新加坡财政部的部分角色。由此可以推导出我国经营性国有资产的管控架构应为：国资委→“类淡马锡”控股公司→各实体企业。在这一架构下我们可以将国资委直辖的各类集团公司视同或改造为相当于淡马锡职能的控股型公司，也就是说，国资委只有一个，但“淡马锡”却可以有很多个。中国为什么不像新加坡一样，将经营性国有资产完全归于财政部门呢？这可能需要考虑中国与新加坡的国情差异：一是中国具有远比新加坡庞大的经营性国有资产和非经营性国有资产，将经营性资产转移至国资委管理具有经济上的合理性和分工上的必然性。正是由于国资委专事经营性国有资产监管权，在管控“类淡马锡”控股公司上，理应拥有比新加坡财政部更宽幅的权力和更强大的能力。二是由于财政职能与资本职能迥异，价值诉求和行为选择上的冲突性大于协调性，再考虑到由于市场环境、法律制度、理念传统等的差异，中国难以形成新加坡财政部与淡马锡之间那样的行为规范和互动机制。三是经营性国有资产从财政体系分离，可有效切断国有企业直接承接公益性政策负担和财政资源直接输送国有企业的体制通道，从而更加明确国有企业行为的价值创造导向并有效消除其“预算软约束”积弊[28]。
