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通讯行政执法的复议监视(6)

2017-01-21 01:00
通讯行政复议与其他种类的行政复议一样也实行一级复议制度。一般的行政争议案件须经过三级审查，即一级复议审查和二级司法审查。从目前的期限看，完成这三级审查，至少得半年。这已经不适应于有关行政效率的原则，假如再增加复议的审级，就会对行政相对人的正当权益产生不利影响，当然，效率应该以公正、正当为基础，假如一个行政案件的审查，只讲效率而忽视了公正、正当，那么“效率”又有何价值可言。关于两级复议制，国外一些行政复议法也有类似的规定。如日本的《行政不服审查法》就规定了一种再审查请求，即对属于经过审查请求的裁决以后又提出的一种审查请求。实行两级复议制度，除了给行政机关多一次自我纠正错误的机会外，似乎没有多大的法律意义，假如坚持实行行政复议两级审查制，只会延长解决行政争议的时间，对行政机关和行政相对人都没有多大好处。这里应留意的是，行政复议实行一级审查制度的实质就是一个行政机关的一次复议制度，这和复议机关本身的性质和级别无关。也就是讲，只要经过一次复议即为终结复议程序，不应考虑作出行政复议决定的行政机关的性质或级别。
２、纵向治理制度
我国的通讯行政复议实行纵向管辖制度，即对于公民、法人或其他组织对具体通讯行政行为不服申请复议的通讯行政案件，由作出具体行政行为的上一级通讯行政机关管辖的法律制度。纵向管辖制度与我国《行政诉讼法》的有关内容是一致的，《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。

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实践中，大量的具体通讯行政行为都是由省级通讯行政主管部分作出的，由地方各级人民政府作出的具体通讯行政行为几乎没有。因此，纵向管辖制度的主要内容，是指对省级通讯行政主管部分作出的具体通讯行政行为不服申请复议的通讯行政案件的管辖。通讯行政案件的复议实行通讯行政主管部分的级别管辖，主要考虑到两个方面：第一，通讯行政活动的技术性、专业性很强，涉及很多电信技术和业务知识，如固定网和移动网电话业务、卫星通讯业务、因特网及其他数据业务、元素出租业务、网络接进和网络托管业务、数据交换、虚拟专用网、无线电寻呼业务、电话信息服务业务、电子信箱、可视图文业务等。所以由通讯行政部分管辖，可以发挥通讯行政部分的专业和技术上风，更好地体现专门化的治理，发挥通讯行政部分拥有大量专业技术专家的作用，迅速有效地处理通讯行政争议；第二，通讯行政管辖部分实行层级指导或领导，一般讲，作出具体通讯行为的省级通讯行政治理机关与中心通讯行政治理机关是被领导与领导的关系，也是被监视与监视的关系，假如由上一级通讯行政主管机关处理行政争议，能较好地保证通讯行政复议的公正性，消除复议申请人的顾虑。
但是，根据原行政复议条例的规定，除通讯行政复议案件的纵向管辖外，也有一种例外情况，那就是，对中心通讯行政主管机关（国家***）作出的具体通讯行为不服及申请复议的，仍由中心通讯行政主管机关管辖。当然这样规定是考虑到中心通讯行政主管机关的上级治理机关是国务院，国务院是国家的最高行政机关，它不行使行政复议管辖权，不处理具体的行政复议案件。行政复议条例之所以作出这种规定，是由于国务院作为中心人民政府，担负着全国行政治理的决策和领导职能，就整个行政系统来讲，国务院的职责主要是领导，而不是具体的执行。况且，国务院各行政主管部分的行政复议行为本身就可以代表中心政府的意志。在实践中，这一理由受到越来越多的质疑，一些实际工作部分和理论界的同道以为，由本机关复议自己作出的具体行政行为，实际上是自己作自己的法官，难保证行政复议的公正性和客观性，不利于保护公民、法人或其他组织的正当权益；国务院作为最高行政机关，对下级行政机关具有最高的层级监视权，这是宪法赋予的权力，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正国务院部分和省级政府中的违法或不当的行政行为，加强国务院部分和省级政府的监视，同时也能在国务院各部分和各级政府中起到有错必纠的示范作用，从行政治理的全体规模上推进依法行政。因此，《行政复议法》规定，对国务院部分或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部分或省、自治区、直辖市人民政府申请复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院按照本法的规定作出终极裁决。