县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政(10)
2015-03-04 01:11
导读：村干部不脱产的特点和临时性不固定的特点，使村干部的行为倾向大大不同于乡镇干部。一方面，村干部并无内在的协助乡镇办理政务的积极性，一方面，
村干部不脱产的特点和临时性不固定的特点，使村干部的行为倾向大大不同于乡镇干部。一方面，村干部并无内在的协助乡镇办理政务的积极性，一方面，村干部缺乏办理村务所需要的强制力（村民自治以村民自愿为基础，就使不合作行为难以受到抑制）。总之，村干部如果不是受到村民要求和乡镇要求的双重压力，村干部将消极无为。
从村民方面来讲，村庄一级公共物品供给和村庄秩序的建立与维护，离不开村干部的努力。在传统组织（如宗族宗教组织）都不再存在，农民原子化状况已经呈现的情况下，自发的民间秩序十分困难，与农民生产生活密切相关的公共物品的供给成为问题。村民选举村干部的目的，就是要通过村干部来实现村民的自我、自我管理和自我服务。村干部不能解决那些与村民利益密切相关的以公共物品供给为主的村庄秩序问题，村民就不会满意于村干部的工作。村干部要建立村庄秩序，又离不开自上而下行政的支持，比如依靠乡镇行政力量的支持来抑制村庄少数村民不合作行为[1]。
从乡镇方面来讲，乡镇需要村干部协助处理村一级的“政务”，诸如“计划生育，收粮派款”等。村干部当然缺少办理政务的积极性，但一方面村干部要借乡镇行政的力量来办理村务以解决村庄秩序供给的问题，一方面乡镇可以借用传统的上下级关系来指挥村，来命令村，让村干部完成“任务”。乡镇有时候还介入村干部任免的事务中，甚至违反《村委会组织法》，将村民选举产生的村干部“停职”，而任命愿意服从乡镇指令的人来代理此职。
这样，问题的焦点就回到村干部自身的行为倾向上来。村干部是不脱产的，正式报酬是不多的，工作量比较大，工作难度比较高。在某些传统力量比较顽强，位置比较闭塞的农村，当村干部可以获得村民的尊敬，面子收益较大。但就全国来讲，市场经济渗透所确立起来的金钱第一原则已成为村庄生活的原则，村干部职位如果没有足够经济上的收益，就不能吸引村民竞争，即使被选上或任命为村干部，这些村干部也没有积极性去为村民办理“村务”，为乡镇办理“政务”。
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面对一个产生村干部消级行为的机制，村民没有办法应对。村民即使可以将那些消极无为的村干部选下去，但村民无法选出一个让选上来的村干部积极有为的机制。选上来的村干部没有积极有为的经济上的和文化上的理由。同样地，乡镇也没有办法保证村干部积极有好地办理“政务”。
但是，相对于分散的村民来说，乡镇行政是高度组织起来的，乡镇行政因而有办法来调动村干部办理政务的积极性。具体地说，乡镇行政最为关心的是村干部可以完成自上而下布置的各种任务（政务），为了调动村干部完成政务的积极性，乡镇行政给村干部以经济收入上的好处：对完成政务的村干部给予特别的奖励。
这种特殊奖励，有一部分出自乡镇，但乡镇一级不可能有保持村干部办理政务积极性的足够奖励能力，乡镇一级便从各种可能的方面为村干部开辟灰色收入的地带，如允许村干部借收粮派款的机会搭车向农民收取费用，允许村干部将村集体经营层次所可以得到的收入变为私人收入，默许村干部吃吃喝喝，对村干部借村庄公共工程谋取私利不闻不问，最后，对村干部明显的贪污行为视而不见，对本来应该支付给农民的各种自上而下的转移支付款及各种从农民那里超收的款项也视而不见。作为回报，村干部就会竭力完成自上而下的政务。
农民是分散的，他们当然对吃吃喝喝甚至有贪污行为的村干部不满，但农民并不能因此改变产生这种行为的机制。农民甚至会上诉举报村干部明显的贪污行为。乡镇行政不会随意去查村干部的这些问题。“查处一个打击一片”，相反，乡镇必须保护那些经济上小有问题但办理政务有积极性的村干部。甚至大部分村民也对这样的村干部有好感，因为这样的村干部虽然有经济上的问题，却也有办理村务的积极性，并因此部分解决了村庄公共物品供给不足的问题。
