县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政(15)
2015-03-04 01:11
导读：废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到“全国一片‘市’”，“废县”的实质是变相实现地方政府四级制，即用省—地级市—县
废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到“全国一片‘市’”，“废县”的实质是变相实现地方政府四级制，即用省—地级市—县级市—乡镇来取代宪法规定的省—县—市—乡镇。
于鸣超不同意以上两种意见，而主张虚县。即实行都、府、州和坊、市、镇、乡两级地方自治的情况下，县的政区可以继续存在下去，也可以设立必要的政府架构，但不作为地方自治体，即不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政。这就是虚县制的要旨[7]。
于鸣超是从整个中国行政区划改革的角度来划分以上三种意见的，沈延生正是以于鸣超等人主张的虚县论为基础，认为废乡镇存县政（即徐勇主张的县政乡派）不是理想选择[8]。这也是沈延生主张乡治的一个理由。
当前关于中国行政区划改革的讨论存在两个方面的问题，一是未充分考虑当前中国经济发展的区域非均衡性，过于强调了行政建制的全国统一，二是较多自上而下的考察，缺少自下而上的考察。在中国农业型地区，如何从农村自身发展的需要和农民未来发展前景设计中国的行政建制，是十分关键的。徐勇“县政、乡派、村治”是当前在县制论上为数不多的自下而上进行考察的成果。
四、县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路
以上分别讨论了中国农村发展的中长期前景，当前县乡村体制存在的主要问题和学术界的主要针对性意见。本节拟以前述讨论为基础，讨论县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路，并对全文作一个简单的小结。
1、县乡村体制设计的基本原则
从前述讨论中，大致可以归纳出县乡村体制整体设计的以下五个原则。
第一个原则：中国农村行政体制必须差别设计。（差别性原则）。
（科教作文网 zw.nseac.com整理）
因为中国经济发展区域非均衡状况已经十分严重，并且在可以预见的未来，这种区域非均衡性还会进一步加剧，自下而上对农村基层政治和行政体制提出了不同的要求，也提供了不同的基础。在沿海发达的城市带农村，因为城市带带来区域性经济繁荣，乡镇一级工商业比较发达，农村土地升值很快，发展第三产业及高附加值农业都有条件。发达的工商业和高附加值农业，为建立县乡财政提供了来源，也为农民较多的现金收入提供了来源。在财政资源比较充足的条件下，以专业化分工为基础的行政体制可以建立起来。另一方面，发达的工商业和高附加值农业与传统农业，具有十分不同的特点，传统农业具有极大的相似性，对于专业化行政的要求不多，而工商业和现代农业不仅本身具有专业化的特点，而且要面对比传统农业复杂得多的各种事务。工商业的发展和现代农业的兴起，还使小城镇地位变得重要起来。总之，在城市带的农村地区，基层行政体制面对着大量复杂的专业化问题，需要有现代的以专业化分工为基础的行政体制来予处理。传统的县乡村体制不能适应这些城市带农村的需要。此外，因为这些农村地区具有发达的工商业，小城镇不再是纯粹消费性的场所，而是工商业聚集效应发挥作用的结果。这些城市带农村，就应确立“市镇”体制，而非当前传统农业型地区的县乡村体制。因为本文主要讨论县乡村体制，市镇体制的设计不再展开。
第二个原则：县乡村体制必须依托于县乡村三级自身功能定位的原则。（依附性原则）。
县乡村体制设计必须以县乡村三级功能定位来展开。在前述讨论中，我们讨论了在传统农业型地区，因为工商业不发达，乡镇一级小城镇建设的既无基础，也无作用，建成的小城镇不仅变成一个纯粹消费性场所，而且消耗掉了本来应该用于村庄建设的资源。从长远看，中国农村人口从农业中转移出来是一个相当缓慢长期的过程，如何让农民在村庄安身立命，获得生活的价值，村庄秩序能否建立和维持，将决定中国以空间换时间的现代化战略能否成功，中国现代化能否顺利实现。这就是前述我们说“弱乡实村”，建设村庄的理由。而如果在功能上“弱乡实村”，县乡村体制的设计就首先要满足改善农民生活和建立村庄秩序的要求。
