县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政(12)
2015-03-04 01:11
导读：这种变通有时不仅违反了中央政策，而且违反了相关，比如因为加重农民负担而与农民发生冲突，发生了人命案。再比如逼迫村干部贷款借款上缴完成乡镇
这种变通有时不仅违反了中央政策，而且违反了相关，比如因为加重农民负担而与农民发生冲突，发生了人命案。再比如逼迫村干部贷款借款上缴完成乡镇行政下达的任务。比如强迫农民调整产业结构失败，引起农民反抗，农民将乡镇强迫要种但卖不出去的萝卜、桃子、西瓜拖到乡政府、县政府院内，倒在县乡领导人面前示威。农民还会越级上访。新闻媒体也会报道。最后，中央、省市领导批示，要严肃查处这些违反政策甚至违反法律的事情。
但是，县级行政会尽最大可能来保护乡镇行政，尽可能将引起上级不满的事情“大事化小，小事化了”，从而保护乡镇行政的积极性。如果县级行政不保护乡镇行政在中心工作竞赛中出现的问题，乡镇行政就不敢再发挥自己的主观能动性，利用政策的灰色地带来尽最大努力地完成好县级行政的中心工作。这种保护乡镇行政的例子如，在乡镇行政负责人出现问题时，调到其他乡镇工作，甚至上调到县局工作。不是迫于巨大的来自上级或新闻媒体的压力，县级行政会尽最大可能保护乡镇行政负责人，而乡镇行政负责人在这个保护伞的保护下，不仅会利用政策的灰色地带，通过各种变通办法，来完成县级行政布置的任务，来创造中心工作的政绩，而且，受到较少监督的乡镇行政负责人会利用完成上级任务和创造政绩的机会来谋求个人好处和群体好处，他们乐于从农民那里索取更多人财物资源，以满足乡镇行政的行政之需，以满足乡镇干部的个人贪欲。他们还乐于将得到的好处向县级行政行贿（集体的和私人的）。
县级行政不仅会保护那些财政状况较差，因而更容易在中心工作竞赛中利用政策灰色地带违规的乡镇行政负责人，而且会保护那些在中心工作竞赛中获得较好名次的乡镇行政负责人。这些人是“工作积极主动”能够打开工作局面的能人，是县级行政眼中的“红人”，是其他乡镇行政负责人正在学习的榜样。正是县级行政对乡镇行政违规者的保护，使乡镇行政负责人不仅完成县级行政安排的必须完成的工作，而且积极主动呼应县级行政中心工作的要求，成为县级行政“一呼百应”的最强有力的响应者，成为县级行政自上而下工作“得心应手”的基础。
（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
当然，如果自上而下的政策要求过于严格，违规行政风险太大，比如农村税费改革以后，加重农民负担一票否决，就使县级行政偏好由发展转向稳定，他们就宁愿让发展经济的中心工作停一停，而不允许乡镇行政以种种借口去加重农民负担，更是千万不能出现因为农民负担“死人”的情况。他们要等上面风头过去之后，再图“发展”大计。
其实，不仅县乡关系如此，市县关系、省市关系也是如此。
4．小结
从以上讨论可知，在自上而下的政绩评价机制下面，县乡之间及乡村之间，很容易结成利益共同体，离开了乡村积极主动的行政呼应，县级行政难以做出像样的“政绩”，而乡村有了县级行政的全力保护，也就敢于越过政策的灰色地带，为县级行政中心工作排位较为靠前而去努力。
利益整体化了的县乡村三级，既可以有效摆脱自下（农民）而上的监督，又可以有效摆脱自上（中央）而下的监督。在政绩评价机制下面，积极行政成为必然要求，而积极行政又必然形成既可以逃避自下而上监督，又可逃避自上而下监督的县乡村利益共同体。这个可以逃避各种监督的利益共同体的出发点是建设政绩工程（完成发展型的中心工作），但这个利益共同体一旦形成，他们就会借以维持共同体自身的利益，就会强化自身建设，就会借口行政体制现代化的要求，吞噬掉来自上级和来自农民的各种资源。政绩工作和中心工作本身就不过成了县乡村三级为了谋取自身利益而制造出来的工具，各种“人民事业人民办”的初衷就不是为了人民的福利，而是为了县乡村三级的利益。自中央而来的各种政策和要求，都被这个贪得无厌的县乡村三级变通成为谋取好处的机会，面对一个总是想得到自身利益的县乡村利益共同体，中央政策动辄得咎，无所适从。农村问题越来越多，彻底改革县乡村体制的时机也就会到来。
