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县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政(17)

2015-03-04 01:11

第五个原则，在传统农业型地区，县乡村体制应以保持秩序而非发展经济作为基本职能。（消极行政原则）。

消极行政的原则或可以叫做县乡村体制整体设计的前提，这是一个外部的原则，即中央必须完成以经济发展指标来考核地方行政到以保持秩序状况来考核地方行政的根本性转换。在从计划经济到市场经济过渡的一定时期，鼓励地方行政介入地方经济发展之中，以经济发展状况来考核地方干部，具有一定的合理性，但到目前，尤其是传统农业型地区，这种以经济发展指标来考核地方行政干部的办法，已极不适应当前中国的实际。第一，全国经济一盘棋，经济发展有自身的，微观经济的总和不等于宏观经济，中央应从宏观方面考虑经济发展的战略目标和发展状况，不应鼓动地方之间的竞争。微观经济有占先占优的问题，宏观经济则必须整体考虑。第二，市场经济本身的发展，也要求政府（尤其是地方政府）不干预经济本身，地方政府尤其不能通过向中央要发展地方经济的特殊政策和自己制定经济发展的特殊政策，来推动地方经济的发展。这种特殊政策降低了全国经济资源的配置效率。第三，当前在整个政治体制未作大的改变，行政不良行为普遍存在的情况下，发展地方经济往往成为地方官员贪污的重要渠道，也是形成县乡村利益共同体的重要原因。

此外，对于当前传统型农业地区来讲，最为重要的事情不是发展经济，而是为农民生活提供基本的公共物品。从上讲，一个地区经济发展起来了，农村公共物品和村庄秩序也就建立起来了。但从全国整体来看，经济发展是有一个过程的，而农民生产生活秩序是却总是需要保持的。

2、县乡村体制整体设计的进路

根据以上原则，我们来讨论传统农业型地区县乡村体制整体设计的进路。

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第一步，推行村治。依据“实村”方略，县乡村体制设计必须以村庄建设为目标。在当前市场经济条件下，农民的合作能力严重不足，与农民生产生活关系密切的公共物品供给严重不足，村庄秩序难以保持，村庄建设更无法提上议事日程。

在村庄内生秩序存在困难的情况下，强有力的乡村组织不可缺少。借用自上而下的行政性组织力量，可以克服村庄内生秩序的困难，并为村庄提供基本的公共物品供给[9]。当前村民自治制度框架的问题是，既不能有效解决村庄秩序内生的问题，也难以约束监督自上而下的行政力量。但是，村民自治制度不仅为村级组织当前的运转提供了内生的可能，而且为村庄建设提供了具有弹性的框架。具体地说，村民自治制度“自我教育、自我管理、自我服务”的框架，为发挥农民的自主动，调动农民参与村庄事务，特别是充分利用农民剩余劳动时间较多，可以开展广泛的文化性和社会性活动的特点，让农民通过相互协商合作，既达成村庄秩序，又丰富农民文化生活。如果不是对立地看待村民自治制度与强势乡村行政性组织力量的关系，则可以将乡村行政性组织的外生力量和村民自治制度可能具有的内生秩序的潜力相结合，共同服从和服务于村庄建设。在开始阶段，因为村庄建设没有展开，村庄社会关联度较低，村民自治制度可以解决的问题不多，很多村庄事务需要借重外来乡村行政性组织的力量，但随着村庄建设本身的进展，村民自治可以解决越来越多的村庄事务，外来的行政性力量只是协助村民自治来维护村庄基本秩序，解决那些村民自治制度难以解决的问题。尤其重要的是，乡村两级可以借重自上而下越来越多的财政转移支付资金建设村庄，这种外来经济资源转化为村庄内源发展的可能。村民自治制度和村庄内源发展构成良性互动。

换句话说，当前村一级的村民自治框架虽然并不能完全解决村庄秩序的问题，但它是一个具有潜力的框架。通过乡村行政性组织力量的介入，即可以弥补村民自治制存在的一些问题，因此，村民自治制度无需改动，村一级仍然要搞“村治”。

第二步，实行乡派。依据传统农业型地区村庄事务大多比较简单，相似多于不同的实际情况，和乡镇一级不应该普遍建立工商业（其实也不可能普遍建立工商业），乡镇一级不应过多介入地方经济发展事务的消极行政原则，乡镇行政没有必要建立以专业化分工为基础的现代行政体制，“弱乡”的同时，应当简化乡镇一级的行政设置，可以撤销乡镇一级政权，而在乡镇一级建立县级行政派出机构的乡公所，谓之“乡派”。