县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政(16)
2015-03-04 01:11
导读：中国历史上，县一直是一级稳定的单位，具有完整的结构，也具有完备的政治和行政职能。这就使“县政”成为可能，强县有了基础。而从乡镇一级来看，
中国历史上，县一直是一级稳定的单位，具有完整的结构，也具有完备的政治和行政职能。这就使“县政”成为可能，强县有了基础。而从乡镇一级来看，因为小城镇发展没有空间也无必要，乡镇一级的主要职能是介入村一级，为村庄提供基本的公共物品供给，及作为县村之间的中介组织，这就使乡镇一级不仅在功能实体定位上要弱化，而且在县乡村体制中的定位也要弱化。
对于传统农业地区一些具备区位优势，具有工商业基础或发展工商业潜力的乡镇，则可以在县乡村体制以外单独建制。比如县政府驻地的城关镇等。一般来讲，在传统农业型地区，一个县的范围，这种具备区位优势和工商业发展潜力了乡镇不会太多，而不应定的太多（更不能如当前每个乡镇都将小城镇建设、招商引资及发展工商业作为乡镇政府首要任务），2-3个足矣。
第三个原则：县乡村体制必须适应和满足农村自身的需要，尤其要适应和满足农民“温饱有余、小康不足”的状况。（适应性原则）。
在以传统农业为主导产业的农村地区，农民收入增长的空间很小，现金收入很少，同时，农村事务本身的同构性很高，不同村庄往往面对着相差不多的问题，这种状况就使自下而上建立起以专业化分工为基础的现代行政体制既无可能也无必要。
在市场经济的冲击下，传统农业型农村地区，农民现金收入很少，农民内生型组织缺少足够资源投入而难以生长起来。而另一方面，传统农业型地区，农民的温饱问题大都比较好地解决了，闲暇时间很多。如果组织得好，将农民的闲暇时间利用起来，不仅可以创造物质的财富，而且使农民的闲暇变得具有价值，生活变得丰富多彩，自身立命之本可以找到，安居乐业成为可能。
在内生型组织难以建立，农民内生合作无法达成的情况下，自上而下行政力量的介入和自外而内经济资源的输入（尤其是中央财政转移支付资金的输入），就成为建立与维护村庄秩序，提供村庄公共物品，乃至广义的以实村为目标的乡村建设的前提。在面对着具有极大相似性的诸多村庄的各种问题面前，县乡村体制应该将尽可能多的自上而下的资源用于村庄建设本身，而这个村庄建设特别是在开始的时候离不开自上而下行政力量的介入。
县乡村体制设计适应性原则强调自下而上设计县乡村体制，而因为当前传统农业型地区村庄内生秩序难以产生的情况下，就反而需要有强有力的自上而下的行政力量介入到村庄秩序的建立和维护上来。
第四个原则，县乡村体制必须整体设计，同时，县乡村也容易成为一个利益共同体。县乡村体制的整体设计要限制县乡村利益共同体的谋私倾向。（整体性原则）。
如果不从整体上设计县乡村体制，而是就事论事，则无论是村级行政化还是村民自治，无论是削弱乡镇行政还是强化乡镇行政，也无论是强县还是虚县，都会有自己的理由。其实，县乡村体制的每个单项设计，总是以其他方面未言明前提不发生变化来进行的，这样的设计虽然可以针对当前县乡村行政体制的某方面弊病提出改进性建议，却因为缺乏整体性视野而无法说明这种改进方案是否最优，也无法建立起比较的框架。
整体上设计县乡村体制，建立比较框架的原因，正是县乡村具有利益共同体色彩。当前的县乡村体制，自下而上监督和自上而下监督的效果都不明显，县乡村行政体制内部相互庇护共同得利，将本来不多的自下而上向农民收取的费用和自上而下财政转移的资金，都消费在自身的运作中，而不是根据农村本身的需要及农民的偏好，用在最应该用的地方。正是因为当前县乡村体制这种内部循环所形成的既超越农民实际利益也超越中央利益的利益共同体，使当前县乡村体制的几乎所有综合及单项设计都以克服这种利益共同体为目标。如果可以在整体设计框架中克服县乡村这个利益共同体的谋私倾向，就没有必要在每一个层面都作相同或相近的设计。县乡村利益整体化还告诉我们，不仅自下而上的体制外的监督很难起到作用，而且自上而下的体制内力量也难以起到监督作用。这就需要从县乡村体制尤其是从县乡体制内部寻找办法。
