县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政(7)
2015-03-04 01:11
导读：与“实村”一样，“弱乡”指应当限制发展消费性的小城镇，而将乡镇一级的主要职能定位于建设村庄，为农民生产生活提供必要的公共物品供给，为农民
与“实村”一样，“弱乡”指应当限制发展消费性的小城镇，而将乡镇一级的主要职能定位于建设村庄，为农民生产生活提供必要的公共物品供给，为农民提供可以安身立命的村庄共同体空间。当前全国乡镇一级正在开展“招商引资”的大比武，与前些年在乡镇一级开展“发展乡镇企业”、“建设小城镇”大比武没有两样。在中国现代化的进程中，某些特殊时期的特殊地区，凭借特别的条件，而在农村举办工商业取得了成功，比如苏南的乡镇企业，温州的家庭工业，广东的“三来一补”工业。但是，经济发展自有自己的规律，规模经济和区位优势并不随人主观意志而改变。在计划经济向市场经济过渡的初期，卖方市场为农村工业化提供了空间，地方政府主导型的工业化也大多可以成功。但在当前市场经济已经充分发育的条件下，仍然不考虑区位，试图通过地方政府主导发展地方工商业，实现农村的工业化，实在是太过荒谬的事情。全国当前开展的“招商引资”大比武进行的越激烈，将会败得越悲惨，不仅“实乡”的梦做不成，可能“弱乡”的目标都难以达到。在20世纪90年代，全国范围曾有一场“消灭空壳村”的大比武，其结果是当前全国大多数村一级都留下了巨额村级债务，而那些急于被消灭的“空壳村”，现在成了村一级所剩不多的正面典型。
“弱乡”的核心就是乡镇行政的主要职能应由当前注重小城镇建设的思路转入注重村庄建设的思路，由注重工商业的思路转入注重农业的思路，由注重经济生产的思路转入注重提供秩序和服务的思路，由注重农民增收的思路转入注重为农民提供必要公共物品的思路，由积极行政的思路转入消极行政的思路，由赶超发展型思路转入保持农村稳定的思路，由发展经济的思路转入发展文化和社会的思路。总之，在全国绝大多数并不具有发展工商业区位优势的农业型乡镇，乡镇一级行政职能应实现彻底转换，弱化乡镇一级而实化村庄一级。
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但是，“弱乡”并不意味着乡镇一级行政职能本身的弱化。相反，“弱乡实村”需要强化当前乡镇一级的行政能力，在村庄内生秩序不可能的情况下，乡镇一级需要凭借自身的强势行政能力，介入到村庄建设之中，介入到村庄秩序建立及村庄必要公共物品的供给中去。当前农村的实际情况是，因为革命运动的冲击和市场经济的渗透，村庄共同体大多不复存在，农民合作能力极其脆弱，村庄越来越不能为仍然需要长期生活在村庄之中的数量庞大的农民提供安身立命之所。这就需要在自上而下财政转移支付的基础上，以乡镇一级强有力的行政介入，来建设村庄，来“弱乡实村”。
二、当前县乡村体制存在的主要问题
前一节我们主要讨论了以农业为主地区县乡村体制设计所要达到的目标及县乡村体制可以运作的基础。本节以前述讨论为基础，讨论当前传统农业型地区县乡村体制存在的主要问题。
1、在农民收入不能快速增长的情况下，难以建立起现代的行政体制
中共中央十六大报告认为，当前中国“城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋尚未扭转”。农业型农村地区，因为农村经济发展比较缓慢，农民收入增长不快，这样的农村地区，就很难与城市或发达地区农村共享一套行政体制。尤其重要的是，在农民收入不能快速增长的情况下，传统农业型地区难以建立起现代的行政体制。
现代行政体制是以专业化为标志，以现代财政制度为保障建立并运作的，这种行政体制是适应现代社会专业化事务大量出现而产生的，其典型形式是官僚制。
中国虽然很早就建立了庞大的集权制官僚国家体系，但在基层，真正现代意义上的以专业化分工为基础的官僚制度却并未建立起来。一方面“皇权不下县”，一方面在县一级，县官的权力也是高度不分化的。县令既是行政首长，又是法庭判官，还是地方的道德形象大使，总之是一身多任。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网） 中国真正在县及以下层次建立起官僚制度的时间，可能要推迟到新中国成立之后。新中国成立以后，在县一级建立了大量以专业化分工为基础的各种机构，不仅权力机关、行政机关和司法机关分设，而且行政机关内部设立了大量以专业分工为基础的部办委局，这些专业分工的行政机关内设机构在县以下乡镇一级再设立各种代理机构，即后来发展为乡镇一级“七站八所”的那些机构。
