县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政(8)
2015-03-04 01:11
导读：以专业分工为基础的现代官僚制度（或行政制度）具有强大的行政能力，这种行政能力与建国以后强有力的党组织系统结合起来，与当时强有力的意识形态
以专业分工为基础的现代官僚制度（或行政制度）具有强大的行政能力，这种行政能力与建国以后强有力的党组织系统结合起来，与当时强有力的意识形态结合起来，就使中国的国家权力第一次真正彻底地渗透到了农村的每一个角落，由此为中国后发外生型现代化提供了来自农村的原始积累。
不过，建国以后建立的行政体制，在乡镇一级真正建立起官僚制度的时间不长，并且建立起来的官僚制度大多运作很不成功。人民公社时期，虽然公社有党政经等功能不同的班子（结构），有各种职能不同的专业化站所，但是，人民公社时期这些机构的结构和功能分开只具有相对的意义，一方面如众所周知，人民公社时期实行党的一元化领导，党政合一，政经合一，名义上分设的机构（含站所），职能上并没有真正分开；一方面，人民公社干部大量是所谓“亦工亦农”的工农干部，甚至是不脱离农业生产的所谓“不脱产干部”。人民公社时期普遍实行的工作方式是“下去一拢统，回来再分工”，所谓“下去一拢统”，就是人民公社所有工作人员均定期根据布置的工作任务下到生产大队和生产队包队驻点，掌握农村情况，处理农村出现的各种问题，然后回到公社再汇集情况，掌握全面动态，处理疑难问题。
人民公社之所以没有建立起严格的以专业化分工为基础的现代行政体制，原因有二，一是人民公社时期，以农业生产为主的农村事务具有很大的相似性，不同生产大队和生产队往往面对着相似的问题，这些问题是综合的而不是专业化的，是每个经过
培训的公社干部都有能力处理的事务，因此之故，人民公社时期对专业化的行政体制和行政官员要求不多，这一点与中国传统社会相似。二是人民公社时期，农村的经济剩余大量转入城市作了中国工业化的原始积累，公社的财政状况无法支撑起一个以专业分工为基础的庞大的行政体制。前者是说人民公社时期不需要现代行政体制，后者是说人民公社时期养不起现代行政体制。
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在中国农村乡镇一级建立现代行政体制的真正努力始于改革开放以后。1984年撤社建乡，政社分设，后来又提出党政分开，开始建立专业化分工为基础的现代行政体制的努力。政社分设，乡政府建立后，人民公社时期属于块块管理的“八大员”逐步从乡政府中独立出来，变成条条管理为主的专业化站所。尽管后来这些条条为主设立的一些站所又被归还给“块块”，但独立机构和专业人员的分化已与人民公社不可同日而语。
问题是撤社建乡以后，以专业化分工为基础的建立现代行政体制努力的成果并不明显。一方面，虽然政社分设，党政分开，但在全国绝大多数农业型乡镇，仍然延续着人民公社时期“下去—拢统，回来再分工”的工作方式，党政、政经并未真正分开。另一方面，分设的各种专业化站所机构急剧膨胀，人员迅速增多，这些专业站所并未为农村提供高质量的专业化服务（某种意义上农村也不需要）或
行政管理，却大量消耗着乡镇本来不多的财政资源。当乡镇财政不足时，这些站所便借各种理由向农民摊派，成为加重农民负担的罪魁祸首。正是这个意义上可以说，改革开放以后乡镇一级建立现代行政体制的努力并不成功。
改革开放以后的乡镇行政体制与人民公社体制还有一个不同，即乡镇行政体制不仅机构迅速分化，行政人员迅速增多，而且乡镇行政人员（含事业单位人员）越来越专业化和成为脱产干部，乡镇干部的工资收入大大高于当地农民的收入水平。而人民公社时期公社干部中有大量“亦工亦农”干部，其收入水平与农民的收入水平相差不多。
这种不成功的建立行政体制的努力，到20世纪90年代就已经非常明显地显现出来，在乡镇一级，只收费不服务或只向财政要钱而不行政的情况比比皆是，取消“七站八所”和精简乡镇机构的各种意见也就出来了。乃至进入2000年以后进行税费改革的一个目的，就是禁止任何对农民的收费，从而让乡镇“七站八所”“断奶”，让这些只收费不服务的“专业化机构”自谋生路。
