县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政(11)
2015-03-04 01:11
导读：简单地说，当前乡村关系体制，是产生制度性腐败的体制，乡镇行政要求村干部完成政务，就默许并保护村干部的贪污行为。村干部和乡镇行政联合起来，
简单地说，当前乡村关系体制，是产生制度性腐败的体制，乡镇行政要求村干部完成政务，就默许并保护村干部的贪污行为。村干部和乡镇行政联合起来，将自上而下的转移支付和自下而上的农民负担，尽可能装进自己的口袋。表面的政务完成了，诸多的资源却被乡村两级吞噬掉了。由此产生农民负担过重，村级债务庞大，自上而下的转移支付流失等等问题。乡村组织本身成为巨大的黑洞。
其实，不止乡村关系如此，县乡关系也具有相似的特点。
3、县乡村体制中的县乡关系
与乡镇行政需要依托村干部来完成自上而下的政务一样，县级行政也需要依托乡镇干部来完成自上而下的政务。离开了乡镇一级，县级行政不可能在农村有效行政。县级行政对乡镇一级的依托，与乡镇对村一级的依托，有着根本的不同，因为县乡关系是上下级关系，是体制内的关系。乡镇干部是科层体制的一个部分，是拿国家工资的公务员，村干部是科层体制以外的拿着误工补贴的不脱产的农民。因为县乡关系是科层体制内部的上下级关系，县级行政具有对乡镇干部的强大权威，县乡关系因此根本不同于乡村关系。
但是，县乡之间的关系也远不只是县一级如何说乡镇一级就如何做，县级行政可以随心所欲指挥乡镇的那种关系，而是有着很大讨价还价空间并因此具有共同利益的关系。具体地说，县级行政不仅要依托乡镇行政来完成自上而下的各项政务，各种达标升级任务，而且希望乡镇行政在完成各项政务及达标升级任务时，完成得很优秀，希望乡镇行政在完成县级行政布置任务以外开创新的经验，创造新的政绩，诸如小城镇建设得有模有样，乡镇得红红火火，招商引资很成规模，农业产业结构调整成了典型，被省市政府评为模范乡镇，财政收入快速增长，乡村道路修得很好，社会治安很好，普九达标很好等等。乡镇创造的这些政绩，不仅成了乡镇自身的脸面，而且成了县级行政领导的脸面，成了县级行政向省市行政报喜（不报忧）的汇报资料，成了县级行政相互攀比中居于优势地位的基础。
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也就是说，乡镇行政不仅要做县级行政要求必须做的那些事情，乡镇行政还必须做县级行政希望做的那些事情。这些县级行政希望做的事情是软指标，同时又是考核乡镇行政最为关键重要的指标，因为县级行政要求乡镇行政必须做的那些事情，所有乡镇的行政领导都不得不完成，因此就成为一个不需要比，只需要看谁不能完成的末位淘汰的指标。而考核乡镇行政优秀与否的指标，就是那些完成县级行政希望做的事情的指标，这种希望做的事情的指标没有上限，但可以排名排位。做的最好的乡镇在全县排位靠前，成为优秀，也就成为县级行政表扬的对象，成为其他乡镇的榜样，成为其他乡镇行政应予赶超的对象。
这种县级行政将乡镇排名排位的做法，激起乡镇之间的竞赛，乡镇之间的基础是不同的，条件是不一样的，但竞赛只看最后的结果（虽然往往是表面的结果），在这个比好的竞赛中，没有哪个乡镇愿意落后（否则会被指责为无所作为，为官一任，没有造福一方），各个乡镇就会依据某个时期的重点工作中心工作来展开这方面的竞赛活动（注意，每个时期县乡工作的重点往往不一样，因此竞赛活动的方面也往往不一样。最近20年竞赛活动的重点似乎都集中在经济发展方面）。开展竞赛的项目几乎没有例外地都要落实在人财物资源的集中。乡镇开展竞赛不可能指望县级投入（县级投入人财物资源就不可能再谈什么乡镇之间的竞赛了），乡镇行政本身的人财物资源相当有限，因此，在以传统农业为主的地区，要开展竞赛，各个乡镇行政几乎无一例外要依托村干部向农民伸手要钱要劳力，要加重农民负担。
有一些乡镇的财政状况较好，资源相对较多，这些乡镇比较容易地排位在其他乡镇的前面。还有一些乡镇财政状况较差，努很多力也排位靠后。这些排位靠后的乡镇必须想更多办法来提高自己在中心工作中的排位名次，这种努力的一种可能是越过农民合理负担的界限，给村干部更多许诺，让村干部变通着从农民手中提取人财物资源用于时期的中心工作。
